【负责人解读】在《安徽省旅游条例》宣贯会上的讲话

　　2017年3月31日，安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议修订通过了《安徽省旅游条例》（以下简称《条例》），这是我省在加快法治安徽建设进程的形势下出台的一部重要法规，也是我省旅游业发展史上的一座里程碑。

  　《条例》的修订，为促进全省旅游新业态发展、解决旅游业发展中的难题提供了法律保障，标志着我省旅游业依法兴旅、依法治旅工作迈上新台阶，对于全省旅游业持续健康发展具有重大意义，也为实施旅游强省“五个一批”建设工程、加快将旅游业培育成为重要支柱产业奠定了法规和制度基础。

　　一、《条例》修订的主要目的

　　主要着眼三个方面：

　　（一）维护法制统一。2006年1月1日施行的《条例》（以下简称“老《条例》”）。老《条例》施行以来，对规范和促进旅游业健康发展，发挥了非常重要的作用。10多年来，国家层面先后制定或修订了《旅游法》《突发事件应对法》《旅行社条例》等一批与旅游相关的法律、行政法规。同时，国家也出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》《国民旅游休闲纲要（2013—2020年）》等规范性文件，我省也对旅游业发展作出一系列决策部署。这次修订，首先是对与上位法不一致的内容进行调整，其次是将一些规范性文件中的相关规定要求，以法规条文形式固定下来。

　　（二）突出“三大功能”。着眼更加突出保障功能，调整完善有关维护旅游者和旅游经营者及其从业人员的合法权益、保护旅游资源、保障旅游安全等方面的规定；着眼更加突出规范功能，在规范旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理、旅游市场秩序，发挥市场配置资源的决定作用等方面，作出细化规定；着眼更好发挥促进作用，在强化各级政府及其部门职责、健全旅游管理体制、促进产业融合等方面，总结过去成功实践，借鉴外地经验做法，作出具体明确的规定。

　　（三）着眼解决突出问题。近年来，我省旅游业快速发展，产业规模不断扩大，带动就业人数不断增加，乡村旅游、红色旅游、生态旅游、文化旅游等旅游新方式蓬勃发展，自驾游、旅游演艺、网络旅游等旅游新业态快速兴起，旅游业对经济社会发展的贡献逐年增加。但同时也面临许多新情况、新问题：一是旅游发展规划上下左右衔接不足，落实不到位；二是旅游基础设施、公共服务不完善；三是重开发、轻保护现象不同程度存在；四是旅游区域一体化发展不足，旅游业与其他产业融合发展程度不高，旅游资源综合效用发挥不够；五是乡村旅游发展支持力度不够；六是旅游经营不规范，零负团费、强迫购物、甩团甩客等情况时有发生；七是旅游新业态发展动力不足。这些问题的出现，既有执法不到位的原因，也有制度不完善的因素。《条例》修订，坚持以问题为导向，结合本省实际，创设体现我省旅游业发展特色的条款，以增强法规的针对性、操作性和时代感。

　　二、《条例》修订的主要内容

　　修订后的《条例》共8章70条，比老《条例》相比，8章保持不变，但相关章节内容有较大调整，条文修改36条、删除16条、增加34条。从内容上看，相关新要求新规定，主要体现在五个方面。

　　（一）细化各级政府职责。旅游业是综合性产业，综合产业必须综合抓。《条例》在总则中提出将旅游业培育成战略性支柱产业作为我省旅游业发展的目标，并规定各级人民政府在促进和保障旅游业发展中的职责。

　　一要加强综合协调。一方面县级以上人民政府要将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，建立旅游业发展综合协调机制，旅游主管部门具体负责统筹协调和旅游监督管理工作，另一方面县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，做好促进旅游业发展和旅游监督管理相关工作。

　　二要强化旅游规划与发展。《条例》对旅游发展规划的编制主体、编制程序进行详细规定，明确省、设区的市和旅游资源丰富的县级人民政府是编制旅游发展规划的编制主体，增加了有关跨行政区域需整体利用的旅游资源，由相关设区的市、县级人民政府协商编制，或者由共同上一级政府组织编制的规定。规定旅游发展规划不得擅自变更，确因特殊情况需要调整、变更的，仍须按照编制程序进行，以维护其严肃性和权威性。在规划执行后，还要对实施情况进行评估，向社会公布评估结果。建设旅游项目要求进行环境影响评价。

　　三要加大旅游投入。规定县级以上人民政府应当依据旅游发展规划和旅游业发展需要，安排旅游发展资金，加大对旅游基础设施、旅游公共服务、旅游形象推广的投入。

　　四要完善旅游公共服务体系。旅游公共服务体系建设既是衡量一个地方旅游业成熟程度的重要标志，也是提高人民群众满意度的必然要求。《条例》从完善公共服务着手，从四个方面作了规定：第一，规定了县级以上人民政府统筹建设旅游基础设施，对特殊地区如革命老区、贫困地区、库区以及特色小镇的交通、卫生、水电等基础设施建设优先重点扶持。第二，明确了各级人民政府在提供公共服务方面的具体职责，由省人民政府旅游主管部门建立标准统一、功能完善、衔接顺畅的智慧旅游综合服务平台；设区的市、县级人民政府根据需要组织建立旅游公共信息和咨询服务平台。第三，要求公路和城市道路的投资、建设、经营主体，按规定在通往景区的公路、城市道路设置旅游指示标识；景区按照国家标准、行业标准设置停车场、公厕、无障碍设施、通信、水电等设施以及旅游指示牌、警示牌、解说牌。第四，明确支持社会资本参与旅游公共服务，建设汽车旅馆、自驾车房车营地、游轮游艇码头、旅游公用停车场、旅游厕所等旅游设施。

　　其中，相关条文中，相关工作职责明确赋予旅游部门，如第21条规定：县级以上人民政府旅游主管部门根据需要，在机场、火车站等公共场所设立旅游咨询服务中心（这可以作为争取经费依据）；第22条规定： 省人民政府旅游主管部门应当会同有关部门组织开展安徽旅游形象、重要旅游线路宣传推广，组织协调重大旅游营销活动。设区的市、县级人民政府旅游主管部门应当组织开展本地旅游形象、重要旅游线路和大型旅游活动宣传推广。第32条规定，县级以上人民政府旅游主管部门，应当对乡村旅游资源利用和保护、产品开发、服务经营给予指导、监督。

　　（二）完善旅游行业管理制度。在总结过去经验的基础上，《条例》新增或完善了相关管理制度。

　　一是对综合监管提出要求。六安市金寨县成立全省首家旅游综合行政执法分局，黄山市在全国率先探索“旅游管理领域相对集中行政处罚权”改革。《条例》修订时，将这些成功实践法制化，明确规定设区的市、县级人民政府根据本地实际，经法定程序批准，可以采取综合执法等方式实施旅游监督管理。县级以上人民政府旅游主管部门要会同相关部门建立旅游联合执法机制，对旅游安全、旅游服务经营进行监督检查。

　　二是强化旅游标准化工作。标准是提升旅游服务质量的重要抓手，近年来我省在旅游标准化方面取得了突出成绩。2016年，制定了我省第一个行业标准化管理办法《安徽省旅游标准化工作管理办法（试行）》，组织编写1个国家标准和4个旅游行业标准，完成9项26个地方旅游标准制修订工作，初步形成山岳型风景区、乡村旅游、全域旅游和健康旅游等安徽地方标准体系。《条例》对建立旅游标准化制度提出要求，规定由省级人民政府旅游主管部门开展旅游标准化宣传培训，推动旅游经营者实施旅游业国家标准、行业标准和地方标准。

　　三是加强旅游诚信体系建设。《条例》对如何建设旅游诚信体系作了明确规定，由县级以上人民政府旅游主管部门和其他有关部门记录旅游经营者、旅游从业人员、旅游者旅游违法失信信息，按照国家有关规定进行惩戒，并向社会公布。并鼓励、支持旅游行业组织建立行业诚信自律规则和行业诚信档案，对其会员进行诚信等级评定。

　　四是保障特殊群体旅游者的权益。《旅游法》第十一条规定了残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。《条例》中则作了细化规定，将受益群体扩大到未成年人、全日制学校学生、军人、劳动模范、老年人、残疾人，并要求列入爱国主义教育基地的景区，对学校组织集体参观的学生免收门票。同时，规定旅游经营者应当向旅游者明示享受优惠的条件和其他相关信息，以保障旅游者的知情权。对旅游经营者组织和接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者，也提出要采取相应的安全保障措施的要求。

　　五是规范自发性旅游活动。近年来，户外探险越来越成为年轻人旅游的一种时尚选择。2010年12月12日，上海复旦大学生、校友和校外人员等18人组成的探险队，擅自在黄山未开发区域登山探险时迷路，经过了十几个小时的搜救后才得以脱险。救援花费了大量的人力、物力、财力，牺牲了一名公安干警，可谓代价惨重。对于旅游者无视安全警示规定，擅自进入景区未开发开放区域进行游览、探险等活动，不仅致使自身安全无法保障，也给景区管理带来难度，违规探险引发的救援也耗资巨大。全国各地每年都发生类似探险事故，却没有明确的法律法规进行规制。《条例》对此作了开创新规定，对进入景区的旅游者擅自进入未开发开放区域进行游览活动，擅自进行影响景区资源安全和人身安全的活动，设定了行政处罚。同时规定，在禁止通行、没有道路通行的区域，任何单位或者个人不得违反规定开展风险性较高的旅游活动，违反规定发生旅游安全事故产生的救援费用，由旅游活动组织者及被救助人承担相应民事责任。同时，《条例》中对非旅行社组织的群体性活动提出要求，规定以俱乐部、车友会、协会以及其他形式组织自驾旅游、徒步骑行等旅游活动的，召集者、组织者应当具备必要的导向与联络、应急与救护等工具和设备，并告知可能危及旅游者人身、财产安全的注意事项，填补了法律空白。

增设违反本条例第三十五条规定，擅自进入未开发开放区域进行游览活动，擅自进行探险、攀岩等影响景区资源安全和人身安全的活动，由景区管理机构责令改正；拒不改正的，给予警告或者一千元以上三千元以下的罚款。

　　（三）规范旅游经营行为

　　一是严厉打击旅游违法行为。不合理低价游、强迫购物、虚假宣传一直以来饱受旅游者诟病，也是旅游主管部门市场整治的重点和难点。为解决这一难题，《条例》将提供虚假旅游服务经营信息，误导旅游者；以不合理的低价等形式招徕旅游者；诱骗、胁迫旅游者接受服务或者购买商品；诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目列入旅游经营者及其从业人员不得为的禁止性行为，并对上述违法行为设定严厉的罚责，有效切断不合理低价游、强迫购物、虚假宣传的根源。

　　二是规范景区门票价格。景区门票价格的上涨，一直是社会关注的焦点问题。对此，《条例》根据《旅游法》和《价格法》的相关规定，分三个层次对景区门票进行了规定：第一，严格控制政府定价或者政府指导价的景区的门票价格上涨。实行政府定价或指导价的景区一般是利用公共资源建设的景区，在门票价格的确定上自然也应当体现公益性，门票价格的上涨应当得到有效的遏制。第二，拟收费或者提高价格的，应当举行听证会。听取旅游者、经营者和相关部门等有关方面的意见，是全面认识和准确把握景区收费或者提高门票价格的必要性、可行性的保证，只有保障各利益相关主体的知情权与参与权，使各利益相关主体的诉求和意见能够得到充分的表达，才是价格的真正公开、公平、公正。第三，禁止强行向旅游者出售多项联票、套票。景区有多处景观或者游览项目的，应当分别设置单项门票和多项联票、套票，多项联票、套票的价格不得高于各单项门票价格之和，不得强迫旅游者购买联票、套票，保障旅游者的自主选择权。

　　三是保障导游基本权益。在立法调研中，导游反映基本权益得不到保障，对产生不合理低价游和强迫购物的原因提出新的观点，指出正是由于很多旅行社未与导游签订劳动合同，对临时聘用的导游又不能全额支付导游费用，导游的劳动报酬得不到保障，致使导游不得不在旅游过程往往通过诱导、强迫旅游者购物等方式来获取报酬。不合理低价游和强迫购物产生的原因是多方面的，导游的薪酬缺乏保障是重要原因之一。因此，《条例》对导游的保障机制作了细化规定，明确要求旅游社与导游签订劳动合同、全额支付临时聘用导游的费用，保障导游合法权益。

　　（四）促进新兴旅游业态发展

　　一是规范网络旅游经营。网络旅游是旅游电子商务体系中的重要组成部分，与传统门店销售相比，能为旅游者带更便捷的消费体验，旅游者足不出户就可以获得全面的旅游产品信息，在线完成旅游预订和产品购买，但也存在网络经营者无旅行社经营许可、第三方服务提供者没有相应经营资质等问题。《条例》为解决这一难题，专设一条对网络旅游经营活动作出规定：第一，规定经营者的信息披露义务，要求通过网络从事旅游经营的，必须在其网站主页的显著位置公开营业执照、经营地址、联系方式等信息；由其他经营者实际提供旅游产品和服务的，还应当在网站主页的显著位置标明实际提供者的名称、经营地址、联系方式等信息，以保障旅游者知悉其购买的旅游产品、服务以及选择的旅游经营者的真实情况。第二，规定通过网络经营旅游交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等单项代订业务的，应当选择具有相应经营资质的经营者作为服务提供方。第三，规定通过网络经营包价旅游、代理销售包价旅游产品、委派领队或者导游、代办旅游签证等旅行社业务的，应当取得旅行社经营许可证，并在其网站主页的显著位置标明许可证信息。四是对网络交易平台提出要求，在提供交易服务时，应当核实旅游经营者的营业执照和经营许可；未经核实，不得提供交易服务。

　　二是规范乡村旅游经营。近年来，我省乡村旅游蓬勃发展，以餐饮、住宿和农家体验为主的农家乐、民宿等发展态势良好。乡村旅游也是我省未来旅游业发展的重要增长极。在立法调研中不少地方反映，农村居民利用自有住宅和其他条件从事旅游经营活动，多数地方因为公安、消防等准入限制，还不能“上户口”.《条例》规定：第一，鼓励农村集体经济组织、农民专业合作社、土地流转经营者和农村居民利用自有住宅、宅基地和承包、流转的土地、山林、水面从事旅游餐饮、住宿和旅游休闲等旅游经营服务，对《旅游法》第四十六条作了细化规定，进一步明晰乡村旅游经营主体、经营方式和经营范围等内容。第二，对乡村旅游服务经营采取适度监管的方式，由食品药品监管、林业、公安消防、卫生计生、环境保护等部门，对乡村旅游服务经营的食品安全、消防安全、公共卫生、环境保护等给予指导、监督，不同于饭店业、旅馆业的准入和管理。

　　三是突出安徽特色旅游。旅游业态创新，在丰富旅游产品，发掘旅游者消费潜力，满足旅游者消费多层次需求等方面发挥着引领、带动作用。为促进产业融合，突出安徽特色，专门设置“旅游业态创新”一章，对发展红色旅游、文化旅游、中医药健康旅游、养生养老旅游、研学旅行作了全面规定，由县级以上人民政府扶持和鼓励旅游新业态发展。

　　（五）强化旅游安全保障

　　一是加强旅游安全防护。安全是旅游业发展的基础。我省旅游安全管理起步早，政府、旅游企业已普遍建立应急预案制度，从业人员培训从未间断，处理措施也比较完善。《条例》对上位法进行了细化，对不同主体的旅游安全责任做了全面规定：第一，明确县级以上人民政府统一负责旅游安全工作，要将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，建立旅游突发事件应对机制；在旅游安全事件或突发事件发生后立即采取措施开展救援工作。第二，旅游主管部门和有关部门按规定履行旅游安全监管职责，对旅游安全风险进行监测评估，及时向社会发布旅游安全警示信息；在旅游安全事件或突发事件发生后及时开展救援，将旅游者转移到安全地带，协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。第三，旅游经营者应当完善安全保障制度，配备安全保护设备、救护设施和人员，开展相关培训；在突发事件或者旅游安全事故发生后，立即采取必要的救助和处置措施，妥善安排旅游者，并向当地人民政府或者有关部门报告。

　　二是健全流量控制机制。《旅游法》中已要求建立流量管理制度，为贯彻落实上位法，在《条例》中对流量控制方式作了细化规定：采取门票预约、分时进入、限制进入和景区内分流疏导、交通调控等措施，控制景区旅游者数量。景区在接到风暴、雨雪等恶劣气候预报时，也应及时公告，对进入景区的游客及时疏导，保障其安全。

　　三是完善高风险旅游保障机制。《条例》根据有关上位法，要求经营漂流、探险、高空、高速等高风险旅游项目必须依法取得相关许可并投保责任。对运营的观光电梯、客运索道、大型游乐设施等特种设备，在每日投入使用前都要进行试运行和例行安全检查，并要求对安全附件和安全保护装置检查，确保安全。

　　三、贯彻实施《条例》需要抓好的几项工作

　　（一）认真抓好《条例》学习宣传。我们已经编制形成《条例》解读，待省人大法工委审定后发布。当前和今后一个时期，各级旅游部门要将《条例》学习宣传纳入普法计划，纳入旅游行业培训计划，分层次举办系列培训班，率先抓好旅游行政管理人员的培训。今年5月举办的全省旅游行政执法培训班上，我们已经对《条例》作了解读和宣讲，今后还要将《条例》的学习纳入省旅游局组织的各类培训班，作为必学内容。各级旅游部门要充分利用广播电视、报刊杂志、网络、微博微信等媒体平台,利用图文、漫画、说唱、知识问答等多种形式，向社会公众宣传《条例》。可采取专家解读等形式回复旅游者关心的重点、难点、热点问题，提高社会对《条例》的知晓度和关注度。要督促旅游企业通过电子屏滚动播放、制作宣传标语、悬挂宣传横幅等方式广泛宣传《条例》,营造浓厚的宣传氛围。

　　今年，我们已经在“5.19” 旅游日对广大旅游者发放宣传了《条例》学习读本，下一步，将结合 “12.4”宪法宣传日、江淮普法行等主题宣传活动，开展《条例》现场宣传咨询。同时，积极开展《条例》宣传进企业、进校园、进社区、进服务窗口等活动。

　　（二）抓好《条例》实施衔接工作。省旅游局将配合、协调有关部门，尽快启动《城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营管理办法》、《安徽旅游行政执法自由裁量权标准》等规范性文件的制定或修订工作，着手部门规章和规范性文件的“立、改、废”工作。各级要抓好《条例》规定的各项制度的梳理、细化和配套制度建立，对与《条例》不配套、不适应的内容及时调整。要做好《条例》与相关规章、规范性文件的衔接工作，特别是按照《条例》的要求，建立健全旅游规划编制和评价制度、景区价格管理制度、旅游新兴业态促进制度、旅游安全保障制度、旅游不良信息公示制度；旅游业发展综合协调机制、网络旅游监管机制、导游薪酬和社会保障机制、旅游投诉处理机制、旅游综合执法机制等相关制度。

　　（三）加大旅游市场监管力度。《条例》确立了一系列行政法律规范和民事法律规范相结的旅游市场管理规定，贯彻落实好《条例》，对整治旅游市场秩序，规范旅游行为具有重要意义。去年，全省集中开展为期半年的联合整治行动，严肃查处“不合理低价游”、合同签订不规范、虚假广告宣传等侵害旅游者权益等突出问题，下架了一批涉嫌“不合理低价游”产品，约谈了一批宣传经营涉嫌“不合理低价游”的旅行社，向各地旅游部门移交了一批涉嫌“不合理低价游”的案件线索，梳理了一批通过安徽组团社宣传销售涉嫌“不合理低价游”产品的地接社，旅游市场秩序明显好转。当前，各地正在深入开展夏季综合整治行动，各地旅游部门要进一步加大旅游市场检查力度，加强执法队伍建设，规范旅游执法行为，提高旅游监督管理的制度化、法制化水平。对各种破坏旅游环境、扰乱旅游市场秩序、侵害游客权益的不法行为要严厉打击，曝光查处的违法行为，记录旅游失信单位或个人，做到有法必依，执法必严，违法必究，对旅游者、旅游经营者及其从业人员起到引导、震慑作用。

　　（四）提高旅游主管部门依法行政水平。法律的生命在于施行，《条例》修订后，各级旅游部门要按照《旅游法》和《条例》赋予的职责，依法行政、勇于担当，切实肩负起监管职能。要尊重市场主体的法律地位，依法规范行政行为，从源头上杜绝有法不依、执法不严、违法行政和行政不作为等问题。要规范旅游执法行为，加大监督力度，提高旅游监管工作的制度化和规范化水平。为深入贯彻实施《条例》，省旅游局届时将联合相关部门，对各地开展《条例》宣传贯彻情况进行跟踪检查。

　　（五）以贯彻落实《条例》为契机，开创旅游业发展新局面。贯彻落实《条例》，最终要体现到推进旅游业大发展上来。要把贯彻落实《条例》与宣传贯彻全省旅游业发展大会精神结合起来，紧密联系本地区旅游工作实际，以只争朝夕、奋发有为、善作善成的作风，抓好各项重点工作任务的落实。属于旅游部门职能范围内的，要一抓到底，确保如期完成。需要党委政府协调的，要提出建议方案，积极争取支持。要推进全域旅游创建，加快全域旅游管理体制机制改革步伐，全面推进旅游规划全景式布局、旅游产业全链条再造、旅游基础设施全体系建设。要全力推进旅游强省“五个一批”建设工程，确保每年能够形成一批可检验的现实成果。要强化重点旅游项目建设，强加旅游项目的招商引资和推动建设，形成储备一批、在谈一批、在建一批、运营一批的良性循环。要统筹实施“补短板”计划，大力推进公共服务设施建设，完善智慧旅游综合服务。要制定精准营销策略，进一步推进旅游宣传营销模式创新，增强对新市场的开拓能力，持续扩大市场规模。